Deliberazione n. 41/2018/QMIG
Repubblica italiana
Corte dei Conti
La Sezione di controllo per la Regione Sardegna
composta dai magistrati:
Dott. Francesco Petronio PRESIDENTE
Dott.ssa Maria Paola Marcia CONSIGLIERE
Dott.ssa Valeria Mistretta CONSIGLIERE RELATORE
Nella camera di consiglio del 23 ottobre 2018,
Visto lo Statuto speciale della Regione Autonoma della Sardegna approvato con la Legge Costituzionale n. 3 del 26 febbraio 1948;
Visto il decreto del Presidente della Repubblica 16 gennaio 1978 n. 21 e il decreto legislativo 9 marzo 1998 n. 74 (norme di attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna);
Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modifiche e integrazioni;
Visto l’art. 7 della legge 5 giugno 2003 n. 131, recante l’adeguamento dell’ordinamento alla legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3;
Visto il decreto legge 10 ottobre 2012 n. 174, convertito con modificazioni dalla legge n. 213 del 7 dicembre 2012;
Visto il decreto legislativo 23 giugno 2011 n. 118 e successive modifiche e integrazioni;
Visto l’art. 29 della legge regionale n. 10 del 28 luglio 2006 e successive modifiche;
Visto il decreto n. 1/2018 del 23 marzo 2018 con il quale il Consigliere Valeria Mistretta è stata nominata magistrato istruttore per le attività inerenti alla verifica del Rendiconto Generale della Regione Sardegna per l’esercizio finanziario 2017;
Visto il Rendiconto Generale della regione Sardegna esercizio 2017, trasmesso alla Sezione di controllo della Corte dei conti con nota prot. n. 6879 del 9 agosto 2018;
Viste le note del Magistrato istruttore e le risposte fornite dalla Regione;
Vista l’ordinanza n. 15/2018 del 22 ottobre 2018 con la quale il Presidente della Sezione del controllo per la Regione autonoma della Sardegna ha convocato la Sezione per l’odierna adunanza per esaminare, nell’ambito delle attività di verifica del Rendiconto della Regione, la problematica relativa al predetto accantonamento;
Udito il relatore Consigliere Valeria Mistretta;
PREMESSO
Il Rendiconto Generale della Regione Sardegna per l’esercizio 2017 è stato approvato con la delibera della Giunta regionale n. 37/2 del 19 luglio 2018 e trasmesso a questa Sezione di controllo con nota prot. n. 6879 del 9 agosto 2018 per la verifica e la successiva parifica.
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Dall’esame del Rendiconto e di tutti gli allegati, in particolare della Relazione sulla gestione e della Relazione del Presidente, è emerso che nell’esercizio 2017 il disavanzo di amministrazione, al netto del debito autorizzato e non contratto, è risultato pari a € 1.496.829.806,44 con un peggioramento del disavanzo di € 679.766.097,42 rispetto all’analogo risultato dell’esercizio 2016. Il peggioramento del risultato di amministrazione è da ascrivere sostanzialmente all’appostazione, tra le quote accantonate, delle perdite da ripianare delle aziende del SSR, che ammontano complessivamente a € 680.712.119,30 (di cui € 297.625.119,30 relative all’esercizio 2016, € 117.167.000 per l’esercizio 2017 e € 265.920.000 per la mancata sterilizzazione degli ammortamenti).
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Nella deliberazione n. 37/2 del 19 luglio 2018 di approvazione del Rendiconto generale della Regione per l’esercizio 2017, si fa presente che, ai sensi dell'art. 42, commi 12 e seguenti, del D. Lgs. n. 118 del 2011, il maggior disavanzo dovrà essere ripianato, a seguito dell'approvazione del rendiconto 2017, mediante apposita legge di variazione del bilancio 2018/2020 negli esercizi considerati nel bilancio di previsione e in ogni caso non oltre la durata della legislatura, secondo le modalità stabilite con delibera consiliare avente ad oggetto il relativo piano di rientro e i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio.
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Con la deliberazione n. 47/24 del 25 settembre 2018 recante Disegno di legge concernente "Disposizioni finanziarie e seconda variazione al bilancio 2018/2020”, la Giunta Regionale ha approvato un disegno di legge con il quale sono disposte le variazioni di bilancio per la copertura del disavanzo finanziario emergente dal rendiconto 2017, determinatosi per effetto delle perdite del sistema sanitario.
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Nella relazione del Presidente della Regione si precisa che l’accantonamento dell’importo di € 680.712.119,30, concernente le perdite delle aziende del SSR non ripianate al 31 dicembre 2017, si è reso necessario per dare evidenza, anche sotto il profilo finanziario, alle poste debitorie che la Regione è tenuta a ripianare nei confronti del sistema sanitario regionale, risultanti dalle informazioni contabili depositate sul sistema NSIS.
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Dall’Allegato al rendiconto 19.7, riportante l’elenco analitico delle risorse accantonate rappresentate nel prospetto del Risultato di amministrazione, è stato rilevato che l’accantonamento al Fondo per il ripiano delle perdite delle aziende del SSR disposto in sede di Rendiconto non corrisponde a partite presenti in bilancio.
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In sede istruttoria è stato chiesto alla Regione di fornire chiarimenti circa la correttezza contabile dell’accantonamento, considerato che tale accantonamento non è stato determinato dalla gestione del bilancio nel corso dell’esercizio, secondo quanto previsto dai principi contabili, in quanto risulta privo di qualunque riscontro all’interno del rendiconto. È stato chiesto, inoltre, di indicare i mezzi di copertura del maggior disavanzo.
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Nella nota trasmessa il 19 ottobre 2018, il Presidente della Regione ha ribadito che il predetto accantonamento in sede di rendiconto 2017 è stato effettuato, pur in assenza di apposito stanziamento nell’esercizio 2017 – ormai concluso - del bilancio di previsione, “facendo seguito alle indicazioni e raccomandazioni del MEF”.
Ha evidenziato, altresì, che “la procedura contabile seguita dalla Regione con il predetto accantonamento, effettuato in sede di rendiconto, risponde alla prioritaria ed improcrastinabile esigenza, evidenziata dal MEF/RGS solo nel corso del 2018, di ricondurre nel bilancio regionale le perdite del SSR cumulate, in ragione d’anno, a tutto il 2017”. Ha ricordato, infatti, che “fino all’anno 2016 il predetto squilibrio sanitario – e, conseguentemente, le relative coperture anno su anno – non ha trovato evidenza negli esercizi di competenza del bilancio regionale (configurando di fatto un debito fuori bilancio)”.
Nella predetta nota viene richiamata la possibilità, ammessa dal D. Lgs. n. 118/2011, di effettuare accantonamenti in sede di rendiconto anche se non sono stati determinati dalla gestione del bilancio nel corso dell’esercizio, secondo quanto previsto dai principi contabili, in particolare i principi applicati della contabilità finanziaria 3.3 relativo al fondo crediti di dubbia esigibilità e 5.2 al fondo rischi spese legali.
Viene altresì precisato, che la funzione degli accantonamenti effettuati solo in sede di rendiconto, e non nella gestione del bilancio, sia quella di consentire una corretta determinazione del disavanzo da ripianare e che limitare la possibilità di accantonare risorse nel risultato di amministrazione comporterebbe la determinazione di un minore disavanzo da ripianare.
CONSIDERATO
La questione riguarda la conformità ai principi contabili dell’inserimento di un accantonamento nel risultato di amministrazione relativo al fondo per la copertura delle perdite delle Aziende del SSR non ripianate al 31.12. 2017, senza che ne sia data evidenza in poste finanziarie del bilancio. L’accantonamento di questo importo nel risultato di amministrazione ha determinato un peggioramento del disavanzo di amministrazione di un importo pressoché corrispondente, che la Regione è tenuta a ripianare nei termini della legislatura, così come previsto dall’articolo 42, commi 12 e seguenti, del D. Lgs. n. 118/2011.
Il fondo suddetto è riportato come posta negativa nel risultato di amministrazione che, anche senza tale inserimento, sarebbe stato comunque di segno negativo, per cui si è determinato un maggiore disavanzo nel risultato, in assenza di un passaggio in corso di gestione.
Tale situazione, della cui regolarità contabile la Sezione dubita, si è generata in quanto i risultati negativi delle aziende sanitarie venivano presi in considerazione dalla Regione ai fini del finanziamento dei disavanzi pregressi, solo allorché fossero disponibili i dati del bilancio di esercizio approvati dalla Regione stessa e ciò avveniva con tempi piuttosto dilatati.
Al riguardo va precisato che la legge regionale n. 10 del 28 luglio 2006 all’art. 29, vigente sino all’esercizio 2017, prevedeva che i bilanci di esercizio delle Aziende del Servizio Sanitario Regionale fossero sottoposti al controllo preventivo da parte della Regione, il cui esito positivo costituiva una condizione di efficacia.
In una interlocuzione tra la Regione e il Ministero dell’Economia e finanze è emersa, invece, l’esigenza di un tempestivo ripiano dei disavanzi, seguendone l’evoluzione anche attraverso i dati di monitoraggio di cui ai modelli CE trasmessi al Ministero della Salute. In tale modo il disavanzo sarebbe emerso anche prima dell’approvazione definitiva dei bilanci di esercizio delle Aziende; rileva al riguardo la circostanza che i bilanci di esercizio del 2016 sono stati approvati dalla Regione, ai sensi della legge regionale n. 10 /2006 all’epoca vigente, solo a fine giugno 2018.
Per dare compiuta attuazione ai principi del D. Lgs. n. 118/2011, si è posta, quindi, la necessità di un più stretto raccordo tra i dati del bilancio regionale e quelli delle aziende sanitarie, in modo da assicurare la copertura dei disavanzi nello stesso esercizio in cui si sono formati. Per questo motivo, essendo ancora in corso di definizione le procedure per l’approvazione del rendiconto 2017 della Regione, ad esercizio 2018 inoltrato, si è inteso dare evidenza nell’ultimo bilancio non approvato della partita dei disavanzi pregressi.
Va anche riportato per completezza espositiva che nello schema di rendiconto in corso di approvazione non mancava del tutto un riferimento a tali partite pregresse, che trovavano esposizione nello stato patrimoniale nel fondo rischi ed oneri in una voce dedicata allo scopo, tuttavia nel conto finanziario non era presente una corrispondente dotazione.
Tanto premesso, la Regione ha ritenuto di rispondere alle esigenze di raccordo contabile e trasparenza sopra richiamate evidenziando, a partire dal bilancio consuntivo 2017, i disavanzi pregressi, tuttavia, essendo già da tempo conclusa la gestione, non ha potuto che darne conto nel risultato, accantonando una partita negativa di corrispondente importo.
Una corretta impostazione contabile imporrebbe che un fondo accantonato si generi dalla gestione del bilancio, partendo da uno stanziamento non impegnato nell’esercizio (cfr. principio applicato della programmazione 9.4 – l’accantonamento contabile di risorse è effettuato iscrivendo in bilancio stanziamenti di spesa che non è possibile impegnare e pagare (che pertanto non danno luogo a residui passivi). Le conseguenti economie di spesa danno luogo alla quota “accantonata” del risultato di amministrazione, utilizzabile a seguito del verificarsi degli eventi che hanno determinato la costituzione dell’accantonamento)
Ciò avrebbe richiesto la creazione di uno stanziamento in sede di previsione con l’attivazione di una manovra di riduzione della spesa o di aumento dell’entrata per poterne fornire la copertura. In questo modo l’accantonamento, che ha una valenza meramente contabile, come memoria di un debito da onorare, avrebbe acquisito un carattere sostanziale costituendo un’effettiva dotazione di risorse destinata ad alimentare i capitoli per farvi fronte.
È ancora da rilevare che in considerazione dei tempi in cui la vicenda si è sviluppata attraverso le interlocuzioni con il MEF a partire da giugno 2018, non sarebbe stato possibile conferire portata finanziaria effettiva a tale impostazione contabile, in quanto la gestione del bilancio si era già, e da tempo, interamente consumata.
L‘iscrizione in esame ha l’effetto di fare emergere un disavanzo pregresso non censito sino ad allora nel bilancio finanziario regionale e realizza un’esigenza di trasparenza fondata su una due diligence al momento completata. Si tratta di un’acquisizione su un piano meramente contabile, sprovvista di una consistenza finanziaria in termini di copertura, disposta esclusivamente a correzione del risultato.
Tale appostazione tuttavia si può palesare in contrasto con i principi contabili, in quanto non trova riscontro in bilancio per i motivi sopra esposti e si risolve in un mero accantonamento esclusivamente contabile sprovvisto di copertura e privo di sostanza finanziaria.
La posta potrebbe rivestire un carattere esclusivamente descrittivo e ricognitivo, in quanto se le si volesse attribuire una natura sostanziale si porrebbe in contrasto con i principi contabili relativi sia all’appostazione di fondi nel risultato che all’equilibrio complessivo di bilancio.
Resta quindi dubbio se, dati i tempi in cui si è avuta piena contezza dell’ammontare da ripianare, l’impostazione seguita per dare evidenza a tale posta negativa possa essere considerata corretta in analogia ai principi applicati della contabilità finanziaria 3.3. sul fondo crediti e 5.2 sul fondo rischi spese legali, per i quali è consentito disporre l’accantonamento anche solo in sede di rendiconto.
Si potrebbe, inoltre, ipotizzare che la disposta iscrizione allo stato patrimoniale risulti sufficiente a rappresentare la situazione debitoria destinata a trovare copertura nei successivi esercizi.
Nel caso in cui la rappresentazione contabile adottata dalla Regione non risultasse corretta, si pone l’esigenza di determinare i conseguenti effetti sul rendiconto 2017 all’esame della Sezione, anche valutando se tale posta potesse essere comunque imputata al conto finanziario dell’esercizio successivo.
Considerato che la soluzione della problematica sopra esposta assume carattere generale di particolare rilevanza e riguarda una fattispecie che potrebbe venire all’attenzione di altre Sezioni di controllo, la Sezione
DELIBERA
ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 6, comma 4, del decreto legge n. 174 del 10 ottobre 2012, convertito in legge 7 dicembre 2012 n. 213, la rimessione degli atti al Presidente della Corte dei conti per le sue valutazioni circa il deferimento e la risoluzione della questione di massima relativa alla possibilità di fare emergere, attraverso un accantonamento esclusivamente nel risultato di amministrazione, un debito per la copertura di perdite pregresse non ripianate al 31.12.2017, che ha trovato esatta definizione nel corso del 2018.
ORDINA
che copia della presente deliberazione sia trasmessa al Presidente della Corte dei conti.
Così deliberato nella camera di consiglio del 23 ottobre 2018.
Il Relatore
Valeria Mistretta
Il Presidente Francesco Petronio
Depositata in Segreteria
Il Dirigente (Dott. Paolo Carrus)